Em pouco mais de dez anos, o governo perdeu metade do pouco espaço que tinha para contingenciar gastos em anos de ajuste. No ano passado, 89% da receita corrente líquida da União estava comprometida com despesas obrigatórias, uma alta de 12 pontos percentuais em relação a 2004. Naquele ano, o governo gastou 77% da receita com esse conjunto de despesas, que envolve abono e seguro-desemprego, Loas, Bolsa Família, Previdência, saúde, educação e folha de pagamentos.

Para especialistas em contas públicas, essa lista de despesas, que ocupa espaço cada vez maior no Orçamento, descreve o nó da crise fiscal do país e impede, junto com o menor crescimento da receita, que o ajuste proposto pela equipe dos ministros Joaquim Levy, da Fazenda, e Nelson Barbosa, do Planejamento, funcione como funcionaram os ajustes de 1999 e 2003.

O problema já não se resume a "endireitar" as contas do país depois de um período fora do rumo. Muito mais do que um ajuste de um ou dois anos, lidar com a estrutura cada vez mais engessada da despesa exige reformas estruturais, reflexão sobre gastos prioritários e um debate mais amplo sobre o tamanho do Estado que a sociedade quer - e como pagar por ele.

Além de obrigatórias, boa parte dessas despesas tem crescimento relevante contratado para os próximos anos - seja por causa do aumento do salário mínimo, do número de beneficiários ou da vinculação ao desempenho da receita -, o que exigirá aumentos consecutivos da carga tributária, que cresceu consideravelmente nos últimos anos, caso nada seja feito para alterar essa dinâmica. E sem resolvê-la, dizem, o país não voltará a crescer.

"Esses são os grandes grupos que travam a despesa e o problema secundário é que, quando a economia cresce, esses gastos aumentam em linha com o PIB, mas quando a economia desacelera, não dá para cortar a despesa", diz Marcos Mendes, consultor legislativo do Senado e autor dos cálculos acima. Ou seja, além de rígido, o Orçamento é também muito procíclico, o que não é problema apenas do governo federal.

Nos Estados, calcula Bernard Appy, diretor do Centro de Cidadania Fiscal, de cada R$ 100 recebidos de Imposto sobre Circulação sobre Mercadorias e Serviços (ICMS), apenas R$ 37 não estão com destino pré-definido.

Mendes dá como exemplo o gasto com educação, que passou de 4% do PIB em 2004 para 9,3% do PIB no ano passado. O artigo 212 da Constituição estabelece que a União deve aplicar, no mínimo, 18% de sua receita de impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino. Nos Estados e municípios, esse porcentual sobe para 25%. "Então, quando a receita cresce, o gasto obrigatoriamente deve aumentar. Mas e quando cai? Não dá para desmontar universidades, deixar de pagar professores. Isso aumenta a rigidez do Orçamento."

Appy classifica a rigidez em três blocos de despesas. Em um grupo estão benefícios pagos de acordo com regras definidas de acesso, como Previdência, abono salarial, seguro-desemprego, Bolsa Família e Loas. Esse gasto cresce porque as pessoas têm direito ao benefício e por causa das regras de correção, como a do salário mínimo.

Outro grupo são as despesas vinculadas, especialmente educação e saúde. O terceiro grupo é a despesa de pessoal, pois no setor público não é permitido demitir nem reduzir salário nominal. "Na prática, a rigidez é até maior que os 89% da receita [das contas de Mendes], porque existem outros tributos, como os incidentes sobre o pré-sal, que também estão carimbados, e despesas que não podem ser cortadas, como gastos de manutenção, com água, luz etc.".

Mansueto Almeida, especialista em contas públicas, afirma que outra conta, a de subsídios, reduziu ainda mais a margem de manobra do governo para os próximos anos. Esse gasto, que era de 0,3% do PIB até 2010, subiu para 1% do PIB no ano passado, com a intensificação das políticas de concessão de crédito com equalização de juros por parte do Tesouro. Essa conta, diz, mal começou a ser paga, já que apenas com o Programa de Sustentação do Investimento (PSI) ainda há cerca de R$ 26 bilhões a serem quitados nos próximos anos.

Sem mudanças de regras, diz Mansueto, nem mesmo acelerar o crescimento, que poderia elevar a arrecadação, é suficiente. "Mesmo que a gente cresça mais, metade do gasto está associado a regras que o vinculam ao aumento do PIB. A despesa sobe junto", diz.

Nos últimos 20 anos, diz, o gasto primário do governo central subiu nove pontos percentuais. No artigo "O ajuste inevitável", publicado pela "Folha de S. Paulo" e assinado por Mansueto, Marcos Lisboa, do Insper, e Samuel Pessôa, do Ibre, os economistas calculam que entre a soma dos aumentos de despesa previstos com previdência, saúde e educação, o gasto vai aumentar 0,4 ponto do PIB ao ano até 2030. "O aumento previsto até 2030 requer aprovação de nova CPMF a cada governo para fechar as contas". Como a carga tributária já é de 35% do PIB, elevações de impostos reduzem o potencial de expansão da atividade econômica no futuro.

"Muitos argumentam que estava tudo bem até dois, três anos atrás, mas não é bem assim. Desde 2000, ou até antes, temos inconsistência tremenda no sistema de geração de despesa", diz Mendes. Essa dinâmica poderia ter ficado clara para a sociedade em 2000, mas o boom de commodities naquela década "anestesiou" a realidade. "Todo mundo achou que uma despesa que subia 7% ao ano era financiável. A ficha ainda não caiu para o público em geral e nem para os políticos".

Para os economistas, existe espaço para discutir a rigidez do gasto, mesmo com o Congresso atual, embora não seja fácil. Mendes sugere alterar o período de tempo usado para calcular a receita corrente líquida que vincula a despesa. Em vez de tomar como base os 12 meses anteriores, a regra passaria a levar em conta um período de 60 meses, corrigido pela inflação, "o que abrange um ciclo econômico inteiro".

Appy propõe outras alterações. Sugere a criação de uma entidade fiscal independente que projetaria a receita dos próximos anos. O gasto seria feito em cima dessa projeção. Se a arrecadação vem de acordo com o previsto, o projeto é executado; se superar, o excedente é poupado para momentos de recuo da arrecadação. Em momentos de queda, o fundo é usado para bancar os projetos, ou se faz dívida pública. Também defende melhor aplicação dos artigos 14 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal, que preveem que nenhuma despesa pode ser criada sem a receita que a sustente. "Na prática, eles não estão funcionando", observa Appy.

Tão importante e tão difícil quanto mexer nas regras da vinculação de receitas é resolver o outro grande grupo de pressão sobre as despesas, os gastos previdenciários e "anexos". "Nesse caso é preciso adotar idade mínima e rever as regras de pensão", diz Pessôa.

Mendes também enxerga espaço para uma agenda no Congresso. Existem medidas que a oposição poderia abraçar para "cutucar" o governo. "Por que em vez de cutucar com piora da Previdência, não cutuca com um projeto de autonomia formal do BC? Ou com melhoria da governança das estatais?".

O especialista vê com ressalvas projetos como a adoção de superávit primário estrutural, que considera as flutuações do ciclo econômico e seu impacto na receita, ou um limite para gasto da despesa. "Isso desmoralizaria o governo rapidamente, porque tem série de regras que estabelecem o crescimento da despesa. Sem mudar isso, não adianta."